Opinion approving the draft law amending the Law on Prosecutor's Office no.294-XVI of 25 December 2008 (additional grounds for dismissal of prosecutors)[EN]
Opinion approving the draft law amending the Law no.294-XVI of 25 December 2008 on the Prosecution[EN]
Opinion approving the draft law on Law no. 294-XVI of 21 December 2007 on Political Parties (additional restrictions on the use of symbols for political purposes) and subject no. 23 on approving opinion on the draft law amending some legislative acts[EN]
Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege privind modificarea si completarea Legii cu privire la procuratura nr.294-XVI din 25 decembrie 2008 (temeiuri suplimentari pentru eliberare din funcție a procurorilor)[RO]
Subiectul 12. Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege pentru modificarea si completarea Legii nr.294-XVI din 25 decembrie 2008 cu privire la Procuratura[RO]
. Pentru aprobarea Avizului la proiectul legii cu privire la completarea Legii nr. 294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (restricții suplimentare la utilizarea simbolurilor în scopuri politice) şi subiectul nr. 23 cu[RO]
Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege privind modificarea si completarea Legii cu privire la procuratura nr.294-XVI din 25 decembrie 2008 (temeiuri suplimentari pentru eliberare din funcție a procurorilor)[RU]
Subiectul 12. Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege pentru modificarea si completarea Legii nr.294-XVI din 25 decembrie 2008 cu privire la Procuratura[RU]
. Pentru aprobarea Avizului la proiectul legii cu privire la completarea Legii nr. 294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (restricții suplimentare la utilizarea simbolurilor în scopuri politice) şi subiectul nr. 23 cu[RU]

 

Subiectul 11.  Pentru aprobarea Avizului la proiectul de lege privind  modificarea si completarea Legii cu privire la procuratura nr.294-XVI din 25 decembrie 2008 (temeiuri suplimentari pentru eliberare din funcție a procurorilor)

 

 

 OZ din 16.01.2013

 

            În opinia noastră, proiectul de lege nu poate fi susţinut, pentru că foloseşte mecanisme inadecvate pentru a atinge obiectivele propuse. Reglementările propuse contravin principiului de independenţă, stabilitate şi autonomie funcţională în activitatea instituţiei procuraturii. 

 

            Proiectul de lege are ca obiectiv codificarea legislativă a echităţii, imparţialităţii, independenței şi eficienţei instituţiei procuraturii în activitatea sa de realizare a coordonării urmăririi penale şi susţinere a acuzaţiei de stat în instanţele de judecată. Totodată, autorul propune 2 modificări întru realizarea acestor scopuri, şi anume: 1) extinderea motivelor (3 temei noi) pentru eliberarea din funcţie a procurorilor şi 2) introducerea unei norme declarative neexecutorii cu referire la respectarea drepturilor omului şi eficienţei procesului. De fapt, nici una din aceste două propuneri nu contribuie la realizarea scopurilor anunţate. 

            Intenţia reală a autorilor este facilitarea procedurii de demitere a procurorilor. Formularea inadecvată a motivelor de demitere poate avea efecte adverse asupra stabilităţii în funcţie, independenţei funcţiei de procuror. Raportul Comisiei Europene pentru Democraţie prin Drept (Comisia de la Veneţia) privind standardele europene referitoare la independenţa sistemului judiciar[1],[2], preluate mai jos, prevăd exemplele concrete pentru a realiza scopul propus al iniţiativei legislative.

 

            Analiza motivelor noi de demitere a procurorilor, propuse în inițiativa legislativă, enunţă caracterul imprevizibil şi neexecutoriu al acestora:

1)      Încălcarea jurămîntului depus (art. 66 d1) – jurămîntul este o declaraţie și nu este o normă juridică interpretabilă şi pasibilă executării, prin urmare nu poate fi reţinută ca un temei juridic pentru eliberare,

2)      Neasigurării caracterului operativ şi eficient al activităţii ... (art. 66 d2) – este o normă imprevizibilă şi neclară pentru aplicare,

3)      Exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale (art. 66 d3) – este  o normă prea imprevizibilă şi declarativă pentru a fi aplicată.      

 

            Autorul în mod selectiv face referinţă la Recomandarea Comitetului de Ministri (2000)19 din 6 octombrie 2000 a Consiliului Europei, invocînd impropriu unele prevederi ale Recomandării din contul altora, sau ignorînd invocarea doctrinară şi sistematică în spiritul documentului. Într-adevăr, para 24 c. conţine prevederea precum: „seek to ensure that the criminal justice system operates as expeditiously as possible.” (contribuie să asigure ca justiţia penală să funcţioneze cît mai rapid posibil). Însă autorul susţine eronat că încălcarea acestor prevederi necesită sancţionarea, probabil facînd aluzie la implicarea motivelor de demisie a procurorilor (art. 66 d2).

            Autorul citează Liniile directorii privind rolul procurorilor, adoptate la Congresul al VII-lea al ONU pentru prevenirea criminalităţii şi tratamentelor infractorilor (1990)[3], însă referinţa la această sursă este neclară şi inexactă. Acest document nu conţine reglementări cu referire la demiterea procurorilor.  Autorul invocă că norme de etică şi de comportament al procurorilor, anume onoarea şi demnitate,a pot fi atribuite temeiurilor de demisie. Normele de comportament şi temeiurile de demisie nu pot fi liniar reciproc aplicabile, deoarece încălcarea normelor de comportament şi de etică trebuie tratate de un organ specializat al profesiei de procurori pentru aplicarea sancţiunilor profesionale şi disciplinare. Demiterea şi motivele de demitere pot include elemente de încălcare sistematică şi complementară a altor norme relevante.

Autorul citează în mod eronat Avizul nr.4 (2009) a Consiliului consultativ al procurorilor[4], deoarece nu este clar ce prevederi sunt invocate şi care este semnificaţia acestora.

 

De fapt, raportul Comisiei de la Veneţia privind standardele europene referitoare la independenţa procuraturii menționează expres legătura între procedura de demitere și autonomia procurorilor:

Din necesitate, procurorii, ca și judecătorii, uneori vor fi nevoiți să ia decizii nepopulare, care pot fi obiectul criticii în media sau deveni subiectul controversiei politice. Din aceste motive, este necesar să fie asigurat mandatul stabil și reguli clare de promovare, răspundere disciplinară și eliberare din funcție, care vor asigura ca procurorul nu poate fi persecutat pentru luarea deciziilor nepopulare (para 19).

Art. 56 din Legea Republicii Moldova privind activitatea procuraturii prevede lista garanțiilor de autonomie a procurorului, printre care: b) procedura de numire, suspendare şi de eliberare din funcţie

 

În opinia noastră, Cabinetul de Miniştri poate iniţia un proces de modificare a legi actuale, în baza recomandărilor Comisiei de la Veneţia[5] :

1.      În statele în care Procurorul General este ales de Parlament, pericolul evident de politizare a procesului de numire ar putea fi redus prin pregătirea alegerii de către o comisie parlamentară care ar trebui să ia în considerare părerea experţilor. Utilizarea unei majorităţi calificate pentru alegerea procurorului general ar putea fi privit ca un mecanism pentru atingerea consensului în privinţa numirii... (par. 35);

2.      … Ar trebui solicitată o părere în privinţa calificării profesionale a candidaţilor din partea unor persoane relevante, cum ar fi reprezentanţii comunităţii juridice (incluzând procurori) şi ai societăţii civile (par. 35);

3.      Procurorii ar trebui să fie numiţi până la pensionare. Numirile pentru perioade limitate cu posibilitatea de reînvestire în funcţie prezintă riscul ca procurorul să ia decizii nu pe baza legii, ci pe baza ideii de a face pe placul celor care îl vor renumi.

4.      În vederea pregătirii pentru numirea unor procurori competenţi ar fi utilă contribuţia unui expert. Aceasta - în mod ideal - poate fi realizată în cadrul unui organism independent cum ar fi un Consiliu al Procurorilor sau unui corp de procurori cu mare vechime (procurori seniori) a căror experienţă le va permite să propună candidaţi potriviţi pentru numire. Un astfel de organism ar putea acţiona la recomandarea Procurorului General, având dreptul ca pentru motive întemeiate să refuze a numi o persoană. (para 48),

5.      Un Procuror General ar trebui să fie numit permanent sau pentru o perioadă de timp relativ mare fără posibilitatea de a fi reinvestit la finalul mandatului. Perioada mandatului nu ar trebui să coincidă cu mandatul Parlamentului. Acest lucru ar asigura o mai mare stabilitate a procurorului şi l-ar face independent de schimbările politice. (par. 37).

6.      Elementul principal al acestei independenţe „externe” a procuraturilor sau a Procurorului General, constă în imposibilitatea executivului să dea instrucţiuni în cauze individuale Procurorului General (şi desigur, direct altor procurori). Instrucţiunile de ordin general, cum ar fi de exemplu cele de a instrumenta cu severitate şi celeritate anumite tipuri de infracţiuni, sunt mai putin problematice. Asemenea instrucţiuni pot fi considerate ca un aspect de politică care poate fi decis în mod corespunzător de Parlament sau Guvern. (para 30),

7.      ... interzicerea formulării unor ordine în anumite cauze individuale şi chiar până la existenţa unor proceduri care să permită formularea de instrucţiuni în scris şi în mod public. Sub acest aspect, prezintă o importanţă deosebită existenţa unor mecanisme adecvate de a asigura consistenţa şi transparenţă în procesul de luare a deciziilor. (para 22),

8.      Independenţa, în acest sens restrâns, poate fi privită ca un sistem unde exercitarea activităţilor legale de către procurori, alţii decât procurorul general, nu necesită obţinerea aprobării prealabile a superiorilor sau o confirmare a acţiunilor lor. Procurorii, alţii decât procurorului general, se bucură adesea mai degrabă de garanţii în privinţa neimplicării superiorului ierarhic. (para 31),

9.      Un mijloc de influenţare a unui procuror este transferarea sa la o altă procuratură fără consimţământul său. Ameninţările cu astfel de transferuri pot fi folosite ca un instrument pentru a pune presiune asupra procurorului sau un procuror "neascultător" poate fi îndepărtat dintr-un caz delicat. Din nou, ar trebuie sa fie disponibilă o cale de atac adresată unui organism independent – ca, de exemplu, un Consiliu al Procurorilor sau un alt organism similar. (para 60).